从电子政务到数字政府的量变与质变 | 中国信通院《数字时代治理现代化研究报告（2021年）》解读
2019年，党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行全面布局，提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”。2020年，党的十九届五中全会再次强调，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，推动国家治理效能得到新提升。推进国家治理体系和治理能力现代化，首先应当实现政府治理的数字化。
数字政府自2017年进入政府管理视野后，呈现快速扩散趋势，国内多省份启动数字政府专项建设工作，形成建设浪潮。但是，数字政府到底是什么？和电子政务有什么区别？应当从哪些方面发力建设？本文从理论背景、实践历程分别阐述了数字政府的起源，从学界、企业、政府不同主体视角详细解析数字政府内涵，以期为数字政府规范研究和实践提供参考。
一、理论背景：数字时代治理理论
21世纪初，英、美、德、法等发达国家开始尝试利用现代信息技术开展政府治理，解决现有治理模式带来的权力碎片化、透明不足、信任缺失、财政紧缩等问题。在这一趋势下，数字时代治理理论应用而生。数字时代治理理论（Digital-era Governance)）最先由英国学者帕特里克·邓利维( Patrick Dunleavy) 提出，旨在理解信息时代政府治理的特点和需求。下含三大主张：一是重新整合，即重新收回民营化运动、新公共管理运动过程中从政府分离出去的职能并加以整合；二是以需求为基础的整体主义，倡导体积更为庞大、涵盖范围更广的行政运作系统，以降低行政成本，简化政府与“顾客”之间的关系；三是数字化变革，包括政府部门内的组织变革和文化变革，以及外部公众和社会活动者的行为改变。[1]
表1 数字时代治理理论的关键主张
资料来源：翁士洪. 数字时代治理理论——西方政府治理的新回应及其启示[J]. 经济社会体制比较, 2019 (4): 138-147.
从理论背景看，数字时代治理理论源于新公共管理理论的式微。新公共管理理论主张企业管理的思路和方法运用于政府治理，强调分散化、竞争和激励。但20世纪晚期，对该范式的反思越来越多，认为新公共管理聚焦组织内部，忽视了组织之间、治理主体之间关系的治理，带来治理碎片化问题；对多主体参与的治理难以形成有效问责和激励机制；未能关注多重利益相关者之间的协调机制等，亟需提出新的治理范式。从时代背景看，数字时代治理理论源于数字技术发展与公共部门改革进程的推进。随着大数据、云计算等新兴数字技术发展，政府数据获取能力提升，对外服务能力增强，公民参与政治的途径和意愿增加，治理重点、治理主客体关系都随之发生变化，数字技术应用不再局限于政府内部运作优化，开始致力优化公共服务供给，为数字时代治理理论出现创造了条件。[2]
近年来，中国不断深化“互联网+政务服务”改革，推进技术治理、整体治理，数字时代治理理论在国内影响扩散并得到新的发展。一是认为数字时代治理理论是治理理论的分支[1]，同样强调治理主体多元化，主体间关系网格化，以及治理主体之间的协调机制，力图改变以往官僚模式自上而下的运作方式，为公众参与治理提供更多手段和途径。二是认为，不同于新公共管理理论、整体性治理理论等对工具理性的强调，也不同于新公共服务理论等对价值理性的遵从，数字时代治理理论同时强调工具理性和价值理性特征，即数字技术应用和多元主体参与都是核心要义。[2]数字时代治理理论的诸多主张为深化数字技术在政府治理应用，构建数字政府提供了理论指引。
二、实践历程：对电子政务的延伸和重塑
从中国政府治理的信息化发展历程来看，电子政务、“互联网+政务服务”等是数字政府的初期形态，为数字政府深化发展奠定基础。
根据数据在政府服务及管理职能履行过程中发挥作用不同，大致可将政府数字化进程分为三个阶段：一是2000年至2014年电子政务阶段，以办公自动化、政务信息化建设为主，期间出现政府网站、微博、微信等电子政务应用，侧重信息发布、政民互动等功能，政务服务的办理以线下流程为主，数据在其中发挥作用较小。二是2015至2018年的“互联网+政务服务”阶段，推动政务服务网站整合与标准化建设，实现跨区域、跨层级、跨部门数据打通共享，并依托数据流开展政务服务流程再造，推动政务线上化走向服务线上化。三是2019年至今的数字政府阶段，进一步推动线上服务优化升级，推动数据驱动从政务服务拓展至更广泛的社会管理领域。多地发布数字政府建设规划，党的十九届四中全会、五中全会明确提出“建设数字政府”，将数字政府从实践探索提升至国家顶层设计，建设数字政府成为各界共识。
从电子政务到“互联网+政务服务”再到数字政府的变迁，是数字技术及数据要素不断深化影响政府治理的过程，既有量变也有质变。量变体现在内容延展：一方面，数字政府推动电子政务继续深化发展，将政务线上化扩展至服务线上化，演变形成“一网通办”“不见面审批”等服务形式，未来还可能升级形成主动服务、个性化服务等方式；另一方面，除对外提供办事服务外，数字政府还面临社会治理的数字化转型任务，内涵意蕴更为广泛。质变体现在流程、理念重塑：一是在价值取向上，电子政务立足“转变政府职能，改进管理方式，提升行政效率，降低行政成本”，侧重工具理性取向；数字政府除提升效率，更加聚焦便民服务优化、办事体验提升，注重协同外部主体参与，倾听民众意见，兼具工具和价值理性。二是在顶层设计上，数字政府更加突出数据驱动，以数据流带动业务流、服务流改造，由此带来资源流向、部门关系、考核导向等发生变化，撼动已有部门利益格局。三是在政社关系上，政府进一步由“划桨”走向“掌舵”，致力于打造开放包容、协同创新的治理生态，企业和社会力量得到释放，信息由政-社单向流动走向双向自由流动。
表2 电子政务与数字政府的主要区别
来源：中国信息通信研究院
三、不同主体视角的数字政府考察
（一）学界视角
国内“数字政府”一词最早出现在2001年左右，仍然主要关注信息化对政府内部管理运作带来的影响[3-5]。随后，陆续出现对国外数字政府建设经验的介绍。如孙志建介绍了国际数字政府的阶段模型、前沿理论、主要评估等[6]；金江军、陆峰等介绍了2012年美国发布的数字政府战略[7-8]。在此阶段，“数字政府”多被界定为政府信息化和电子政务网建设，强调利用信息技术手段提升政府管理效率，对数字政府其他内涵关注不足。2017年“建设数字中国”被写入党的十九大报告，作为“数字中国”的有机组成部分，数字政府的关注度骤然增加，2017年山东师范大学举办“第一届数字政府治理学术研讨会”，《中国行政管理杂志》开办“数字政府治理”专栏，探讨解决信息社会下政府治理面临的新机遇、新情况、新任务和新问题。
此后，相关研究主要集中在四个方面：一是国外数字政府建设策略和经验介绍，如英国[9-10]、美国[11]、新加坡[12]数字化转型策略、国外数据治理经验[13]等；二是国内典型实践案例介绍，如浙江省“最多跑一次”改革[14-16]、上海市“一网通办”[17]、广东省数字政府[18]等；三是从理论层面探讨数字政府的建设基础、现状和问题，如从社会形态变化分析国家治理、政府治理变迁逻辑[19]，探讨电子政务和数字政府演进关系[20]，试图厘清数字政府边界，给出推进建议等[21-22]；四是政务数据治理，聚焦数据这一基础要求，探讨影响政府数据治理的内驱动力、外部生态、制度规则、价值导向[23]。整体来看，已有研究主要集中在现状梳理、经验总结等定性研究上，系统性回答“数字政府建得怎么样、怎么建”的研究不多。2017年复旦大学推出政府数据开放树林指数，2019年起清华大学、中软测评中心等推出数字政府评价指数，数字政府研究走向量化。
关于数字政府概念，学界众说纷纭，影响较广泛的有两类观点。一类观点关注数字技术给政府治理形态、治理能力、治理模式及传统体制机制带来的改变。如吴克昌等认为，数字政府的本质是通过建立大数据驱动的政务新机制、新平台，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务和环境保护等领域的履职能力[18]。王伟玲认为数字政府是借助新一代信息通信技术，对政府施政理念、方式、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性变革，促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态[25]。刘淑春认为数字政府治理研究本质上讲旨在处理政府“有形之手”与市场“无形之手”、社会“自治之手”的逻辑关系，提高政府治理效能、行政质量和公信力，加速实现“管制型政府”向“服务型政府”转变[16]。
相比于平台视角对数字政府实现路径的聚焦，另一类观点将数字政府视为实现资源整合、数据打通的技术路径，代表性观点是“数字政府即平台”，即通过建设通用标准和体系架构，提升集中共享能力，减少重复建设。如英国将“政府即平台”作为其数字化转型战略的核心内容，指出政府要建设通用共享平台设施，内阁组成部门或者第三方在平台上开发附加应用，推动以平台为基础的政府数字化转型[9]。国内学者尝试应用这一概念解释中国数字政府建设实践。如北京大学课题组将国内外数字政府建设总结为“平台驱动的数字政府”模式，即指“政府基于新型数字基础设施，构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府机构的平台，并在平台中持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享化，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，实现政府组织数字化转型，促进政府治理能力现代化的过程”[24]。
（二）政府视角
截至2020年底，已有至少9个省级行政区域形成专门的数字政府建设方案，另有若干省份发布数字化转型或数字经济发展规划，提出数字政府建设要求。在梳理各地数字政府建设规划后发现，政府作为数字政府建设主导者、使用者，更加关注数字政府“如何建、建什么、怎么用”的问题。建设目的上，一般立足于优化营商环境、改善政务服务等中央“放管服”审批改革要求。建设内容上，一般涵盖三方面内容：一是政务服务，强调利用现代信息技术手段，对外实现政务服务质量和流程改善，对内实现跨区域、跨部门以及部门内部的协同办公；二是数字治理，强调利用大数据技术等提升政府管理职能履行，重点聚焦宏观决策、经济调控、市场监管、社会治理、生态保护等领域；三是数据治理，包括政务数据收集、存储、清理、共享、开放、利用的全生命周期管理，尤其强调打破信息孤岛和加强数据开放。配套基础设施方面，一般包含云、网、平台、数据中心等数字新基建。
（三）企业视角
国内数字政府建设普遍采取政企合作方式，企业作为数字政府平台具体承建者，直接影响数字政府的建设标准、技术体系、呈现形式及功能实现。综观各地实践，由于对数字政府建设参与程度不一，自身技术偏好不同，企业对数字政府建设也存在不同着力点。例如，阿里巴巴侧重将自身数据化运营能力与数字政府建设结合，认为数字政府已经走向了以“数据化运营”为核心的2.0时代，其参与建设的“杭州城市大脑”领先全国；腾讯依托自身多年用户运营经验，侧重从“顾客体验”角度构建数字政府，强调用户中心，与广东省政府共同打造的“3+3+3”数字政府平台成为标杆案例；华为侧重终端设备建设，实现对城市生命的动态感知，在交通、水务、环境等领域均有布局。一个较普遍的现象是，一般都是以平台建设为抓手，将企业平台建设运维经验运用于数字政府，如倡导以客户为中心、强化数据运营等等，对背后管理体制变革关注不多。
表3 关于数字政府的代表性观点
来源：根据公开文献、网络资料整理
四、结论：政府治理的数字化转型
综合上述观点，数字政府有别于传统电子政务甚至“互联网+政务服务”，强调数字技术应用的广度和深度，突出智能化、泛在化、主动化特征，同时关注数字技术对政府文化、制度、理念带来的转变，意图探讨数字时代政府呈现何种形态、扮演何种角色、如何开展治理，是政府对数字化转型作出的回应。本文认为数字政府是国家治理现代化背景下，政府应用数字技术履行职能而展现的一种政府运行模式，本质上是政府治理的数字化转型。在内涵上，数字政府不仅属技术变革和应用范畴，还涉及政府管理体制机制改革、行政文化变革等多方面；在外延上，数字政府包含数据驱动的政务服务，但更侧重社会治理、城市管理、经济调控、行业监管等政府职能履行的数字化、智慧化，以全方位提升数字化治理能力和水平。与电子政务相比，数字政府呈现四大特点：
一是用户导向。数字政府坚持和践行新时期服务型政府建设理念，通过政府流程再造，不断降低制度性交易成本，让数据多跑路、群众少跑腿。一方面，数字政府建设始终围绕解决群众需求，强调以客户需求为基础进行组织重构和流程再造，通过提升治理能力和治理水平，增强民众的获得感和满意度。另一方面，数字政府主张由群众评价建设效果，全面建成政务服务“好差评”制度体系，企业和群众的评价权力得到进一步增强，途径进一步扩展。
二是数据驱动。数据是数字政府的基础性要素，数字政府主张“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”，以数据引导各项变革。一方面，数字政府以数据流为牵引，推动业务流程再造和部门关系重塑，将原来分散的受理中心、受理系统合并建立统一受理中心和综合受理系统，进行服务事项集中审批、统一办理，实现业务资源集中，重塑了业务流程及部门间关系。另一方面，数据作为一种新的生产要素参与市场流动已在国家层面确定，随着数字时代的全面来临，各主体数字化转型加快，数据将成为万事万物的表现形式和联结方式，呈现海量、动态、多样的特征，进行数据汇聚整合、挖掘利用、分析研判将是数字政府建设的重要内容。
三是整体协同。数字政府强调整体建设理念，要求通过机制设计，不断打通部门间壁垒，吸纳多主体力量，实现更高层次协同。一方面，数字政府建设的一个重要目标就是打破以往条块分割模式，建成上接国家、下联市县、横向到边、纵向到底全覆盖的整体型政府，实现政府内部运作与对外服务一体化、线上线下深度融合。如建成全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台，实施全国一体化大数据中心建设重大工程等等。另一方面，数字政府强调治理机制的协同推进。对内，各地政府积极搭建线上沟通平台，通过技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务，减少科层体制带来的沟通成本。对外，政府治理不断引入企业和群众参与，实现优势互补、互利共赢。
四是泛在智能。当前，以人工智能、区块链、VR/AR技术为代表新科技革命飞速发展，未来的数字政府建设，必将极大受到智能技术发展影响，走向泛在化、智能化，使政府变得“无时不在、无处不在”。一方面，各省市推动政务服务向移动端延伸，实现政务服务事项“掌上办”、“指尖办”，政务服务将变得无处不在、触手可及。另一方面，随着信息技的发展和应用，传统意义上的实体政府、服务大厅等转变为“线上政府”、“24小时不打烊”等虚拟政府形式，政府提供服务不再局限于时间和空间的限制，对公众来说，政府“无时不在”但又隐形不可见。未来，政府可能逐渐“退居幕后”，根据公民需求量身打造服务，推动原来的“申请-受理”模式转变为“提示-服务”模式。
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本文作者：中国信息通信研究院政策与经济研究所 杨媛、李强治、张春飞；内容节选自《数字时代治理现代化研究报告（2021年）》（点击下载），稍有改动。
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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